黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出,加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關於如何加快建設法治政府,《決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機制等六個方面的具體要求。而“推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間”是實現全面履行政府職能的重要措施,也是加快建設法治政府的重要內容。
  事實上,權力清單制度的首次提出是在黨的十八屆三中全會上:“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。”這是加強權力運行制約和監督體系建設的一項重大舉措,有利於深化行政審批制度改革,有利於加快政府職能轉變,有利於政府治理體系現代化,有利於把政府權力關進制度的籠子里,打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府。當前,部分地方政府已加緊進行權力清單制度的編製和公開工作。而我們要實現“幹部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設新目標,公開“權力清單”是極其重要的一步。
  權力清單制度的內涵
  權力清單包括政府權力清單和部門權力清單。所謂權力清單制度,就是政府及其部門在對其所行使的公共權力進行全面梳理的基礎上,依法界定每個部門、每個崗位的職責與權限,然後將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解,並公之於眾。推行政府權力清單制度的基本程序,一是全面釐清政府權力的底數;二是明確權力清單,即在權力入單的基礎上,編製權力目錄和優化權力流程,確保權力只能在依法賦予的職責和權限之內運行,最大限度地壓縮政府機關工作人員行使權力的自由裁量空間,做到清單之外無職權;三是根據權力清單推進政府機構內部優化整合,加快政府職能轉變。
  從實際情況看,權力運行暗箱操作,就容易導致權力濫用,進而產生各種腐敗。要公開權力,就要釐清一個部門、一個崗位到底有多少權力,每項權力的運作程序是什麼。這就要求我們從清理權力入手,嚴格按照法律法規的規定,對各級政府及其工作部門的權力進行仔細審核確認,對超越法律法規範圍的權力堅決依法予以取消,對不符合法律法規要求的權力堅決予以調整,在此基礎上把經過清理的各項權力列出權力清單,編成權力目錄。
  在制定權力清單的過程中,應遵循減少層次、優化流程、提高效能、方便辦事的原則,分析每項權力的運行過程,找準權力運行的關鍵節點,釐清各個節點的內在聯繫,優化權力運行流程,固化業務操作程序,科學繪製權力運行流程圖,明確權力運行的方法步驟、時限要求與具體邊界,使權力運行明晰化、規範化、便捷化。法律法規有明確規定的權力運行流程,要按照法定程序編製;法律法規沒有明確規定的權力運行流程,要按照便捷原則編製,能並聯辦的要並聯辦、能集中辦的要集中辦、能簡化辦的要簡化辦。對於不合法、不合理的權力運行流程,要進行流程再造,減少內部流轉環節,規範限制自由裁量,實行權力運行流程法定;對於部門職權交叉的事項,原則上由一個部門牽頭辦理,力求避免多頭管理、多層執法或監管空白。
  按照公開是常規、保密是例外的準則,除涉及國家機密和法律規定必須保密的事項之外,依法公開各級政府及其工作部門的決策權、執法權、審批權等職責權限、法律依據、法定程序、工作時限、服務承諾和責任追究,將權力目錄與權力流程公之於眾,把權力運行的每一個環節都置於陽光下,使隱性權力公開化、顯性權力規範化,接受社會全方位全過程的監督,從而杜絕對責任“踢皮球”、對好處“搶蛋糕”等不作為或亂作為現象,確保各項權力規範有序運行。
  法無授權不可為
  推行權力清單制度,必須遵循職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開原則,使政府機關職權的設定依照法律、法規、規章進行,嚴格實行法無授權不可為。各級政府和部門實施行政管理、開展行政執法、提供行政服務,都要在法定範圍內進行,體現法治政府對行政主體行使權力的要求。同時,隨著經濟社會的發展、體制改革的深化,行政權力的確定還要符合精簡、統一、效能的要求。
  推行政府權力清單制度,可以充分釋放社會的創造活力,有效發揮市場在資源配置中的決定作用。推行政府權力清單制度的一個重要目的,就是使政府從微觀事務的干預中解脫出來,從要素資源的配置中解脫出來,把生產經營權交給企業,把資源配置權交給市場,把專業性服務交給社會;凡是企業能夠自主解決的,市場能夠自行調節的,行業組織或中介機構能夠自我管理的問題,政府就不應通過行政手段加以干預;嚴格按照市場規律辦事,嚴格約束職權行使界限,切實把政府的職能轉到規劃制定、制度設計、市場監管、公共服務、環境保護、社會治理上來;不該政府機關管的事情不能越位,該政府機關管的事情不能缺位,在把該管的事情管好的前提下,辦事手續越簡單越好。
  作為一項政府職能轉變和運行流程再造的系統工程,推行政府權力清單制度需要完善配套的法律制度和機制平臺來支撐,使政府權力制度化、程序化、規範化,具有統一的規範、清晰的界限、既定的程序和明確的責任,切實把政府權力關進制度的籠子里,用法治思維來管理政府事務,以制度的公信力來保障政府的公信力,以制度的執行力來提升政府的執行力。因此,要通過建立健全法律制度,規範政府與市場的關係、政府與社會的關係,使政府對外的職責邊界清晰化;規範政府層級之間的關係、部門之間的關係,使政府對內的職責邊界清晰化;規範權力運行步驟、方式、次序、時限以及權力運行效果評價辦法和衡量標準,使政府運行的職責邊界清晰化。
  必須與問責制緊密聯繫
  推行權力清單制度與實行問責制是緊密聯繫在一起的。權力與責任是對等的,權力意味著責任,權力越大責任越重。授之有據、行之有規、錯之有責是法治政府的應有之義。對於各級政府及其工作部門來說,明晰權力的過程也是明確責任的過程,公佈了政府的權力也就公佈了政府的責任,這樣人們就可以通過權力清單瞭解政府的權力範圍和責任界限,促使政府更加審慎地對待和行使權力。因此,推行政府權力清單制度,可以強化行使權力的責任意識,加大違規和違法用權的成本,從而降低和減少權力濫用的幾率。
  推行政府權力清單制度,政府自身成了改革對象,如果沒有壯士斷腕的勇氣,改革就難以拓展和深化,權力就難以約束和規範,簡政放權就會形成放內不放外、放虛不放實、放明不放暗、放責任不放權力的局面。因此,各級政府部門要胸懷大局、把握大勢、擔當大任,勇於自我凈化、自我革新、自我完善。當權力清單制度逐步建立,當權力運行的程序、環節、過程、責任逐步規範,就要把執行提到重要議事日程。執行不到位,權力清單就成了中看不中用的花瓶。只有通過監督和問責,避免出現邊減邊增、明減暗增,或有利不放、無利推讓等現象,確保權力清單不折不扣地嚴格執行,才能使推行權力清單制度達到預期目的。因此,要把監督檢查納入權力運行的全過程,對權力運行進行實時跟蹤、全程監督,及時發現、糾正和查處權力濫用行為,確保各項權力科學高效運行。
  (作者系空軍指揮學院教授)  (原標題:專家:推行權力清單制度 加快建設法治政府)
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